تعارض مدیریت دولتی بازارهای ملی مهندسی ایران با به هم پیوستگی بازارهای جهانی/ بررسی نظام ملی ساختوساز در ایران و مداخله دولت در تشخیص صلاحیت مهندسان
عباس آخوندی در بخش دوم مقاله «دولت نظام ملی ساختوساز و توسعه مهندسی در ایران» در بررسی عوامل مستقیم تاثیرگذار بر بازار مبادله کالاها و خدمات مهندسی، یکی از دلایل پر هزینه بودن مبادله در بازار فعالیت‌های مهندسی ایران را نحوه عملکرد دولت می‌داند و به ضعف‌های فرایند اعطای پروانه صلاحیت به بنگاه‌های مهندسی و مدیریت دولتی بازارهای ملی مهندسی در ایران می‌پردازد.
به گزارش بنانیوز(BanaNews.ir)، مقاله «دولت نظام ملی ساختوساز و توسعه مهندسی در ایران» به قلم عباس آخوندی تیرماه سال ۱۳۸۵ به رشته تحریر درآمده است و به بررسی عوامل مستقیم تاثیرگذار بر بازار مبادله کالاها و خدمات مهندسی می‌پردازد. آخوندی در بخش دوم این مقاله به تعارض مدیریت دولتی بازارهای ملی مهندسی در ایران با به هم پیوستگی بازارهای جهانی و رقابت‌های جهانی می‌پردازد و معتقد است این عامل سبب شده ایران فاقد بنگاهی در اندازه جهانی باشد. در ادامه بخش دوم این مقاله آمده است:۳. نظام ملی ساخت و ساز در ایران: اقدام بدون رویکرد نظری
بزرگترین مشکل وضع موجود نظام ملی ساخت و ساز در ایران فقدان رویکرد نظری مشخص در هدایت و توسعه آن در نظام حکمرانی کشور است. مداخله گسترده دولت در بازار خدمات مهندسی و امتزاج حوزه‌های حقوقی و خصوصی کارایی این بازارها را به شدت کاهش داده است. مضافا آنکه وجود دو سیستم موازی مانع از استقرار نهادهای بازار خدمات مهندسی شده است. نظام فنی و اجرایی کشور و نظام مهندسی و کنترل ساختمان هرکدام به طور مستقل یک نظام ساخت و ساز را تشکیل می‌دهند. علیرغم این، نکته مشترک در هردو آن است که نظام ساخت و ساز را بیشتر از منظر سازماندهی درون حرفه‌ای و از پایگاه مهندسی نگاه کرده‌اند و آن را یک بازار فعالیت از منظر اقتصاد سیاسی ندیده‌اند. غفلت از این موضوع تاثیر مهمی بر نحوه عملکرد هر دو نظام گذاشته است. این مقاله بر این ادعا است که یکی از دلایل کندی رشد توسعه مهندسی در ایران ناشی از همین بی توجهی به نظام ساخت و ساز از منظر اقتصادی و محصور کردن آن به روابط درون حرفه‌ای است.
برای روشن شدن بهتر موضوع می‌توان تجربه کشور کانادا را مورد ملاحظه قرار داد. این کشور که دارای یکی از کارآمدترین نظام‌های مهندسی است و در طراحی آن از تجربیات سایر کشورها به خوبی بهره برده است، نظام ساخت و ساز را اینگونه تعریف کرده است: به طور بنیادی، نظام ساخت و ساز یک بازار فعالیت است که کیفیت محصولات آن منعکس کننده کنش و واکنش [عوامل متعددی هم چون] هزینه، زمان، فراهم بودن مواد، مهارت و دانش بازیگران آن است. مالکان، طراحان، پیمانکاران عمومی، پیمانکاران دست دوم، سازندگان، سازمان‌های تدوین کننده استانداردها، دولت ملی، ایالتها و شهرداری‌ها عناصر تشکیل دهنده این بازار هستند.
هم چنانکه ملاحظه می‌شود پایه‌ای‌ترین فرضیه در این رویکرد نگاه به نظام مهندسی به مثابه یک بازار خدمات حرفه‌ای است. پذیرش این فرضیه متضمن پذیرش فرض دیگری است مبنی بر آنکه بازار یک نظام خود سازمان در درون یک نظام اقتصادی-سیاسی بزرگتر است. این فرضیه به دولت حق مداخله مستقیم در بازار را نمی‌دهد مگر آنکه متضمن یک نفع عمومی باشد. ایراد عمده‌ای که بر نظام ساخت و ساز ملی ایران وارد است آن است که دو سیستم موجود از منظر درون حرفه‌ای تدوین شده‌اند. هردو آنها به منظور سازماندهی امر مهندسی و با رویکرد مهندسان و توسط آنان طراحی شده‌اند. لذا ترجیحات مهندسان بر انسجام و کارایی اقتصادی-فنی آنها غلبه دارد. حال چنانچه این سیستم‌ها از منظر فعالیت اقتصاد سیاسی تدوین می‌گشتند و طی آن به ویژگی‌های بازار فعالیت‌های حرفه‌ای مهندسی توجه می‌شد نتیجه کاملا متفاوت بود. برای اینکه این موضوع بهتر نشان داده شود زیر سیستم‌های صلاحیت، ظرفیت، ارجاع، قیمت گذاری، هدایت و کنترل از منظر اقتصاد سیاسی مورد نقد قرار می‌گیرند.
۳،۱- صلاحیت مهندسان: یک بام و چند هوا
صلاحیت در وضع موجود در نظام فنی و اجرایی کشور توسط نظام دیوانسالاری سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی انجام می‌پذیرد. این سازمان برای اعطای پروانه صلاحیت به بنگاه‌های مهندسی استناد به تعدادی مدارک و گواهینامه‌های تحصیلی و اداری مدیران و کارکنان آنها و عنداللزوم دارایی‌ها و ماشین آلات متعلق به بنگاه‌ها می‌نماید. واقعیت آن است که تحصیل این مدارک موید و یا نافی صلاحیت ویژه‌ای نمی‌باشد. زیرا صلاحیت ثمره بکارگیری دانش و ابزارهای مهندسی در انجام موفق پروژه‌ها است وگرنه تجمیع عوامل بخودی خود موید و نافی حقیقتی نیست. در بررسی مدارک افراد به ویژه مهندسان در نظام فنی و اجرایی کشور دانشنامه آنها به اضافه مدارک سوابق کاری آنها مورد استناد است. حال آنکه در نظام مهندسی و کنترل ساختمان اضافه بر دانشنامه مهندسی طی دوره‌های آموزشی حرفه‌ای ویژه و به قولی صلاحیت حرفه‌ای افراد مورد درخواست است.
جالب آنکه در نظام فنی و اجرایی کشور صلاحیت عمدتا به بنگاه تعلق می‌گیرد، حال آنکه در نظام مهندسی و کنترل ساختمان صلاحیت به مهندسان تعلق می‌یابد و اگر به بنگاه‌های مهندسی نیز صلاحیت داده می‌شود در چارچوب مسئولیت و صلاحیت مهندسان آن می‌باشد. در ماده ۱۶ آیین نامه قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان آمده است که مسئولیت فعالیت‌های مهندسی بنگاه‌های مهندسی بر عهده مهندسان حقیقی بنگاه‌ها می‌باشد. این موضوع به نحوی نافی صلاحیت مستقل بنگاه‌های مهندسی در این قانون است.
فارغ از بررسی نقاط قوت و ضعف محتوایی این دو سیستم موازی کشور و تحلیل کارایی فرایندی آنها، مساله مورد توجه در این مقاله توجیه منطقی لازم جهت مداخله دولت در امر تشخیص صلاحیت مهندسان است. سوال مشخص آن است که به چه دلیل دولت باید اقدام به تشخیص صلاحیت مهندسان اعم از حقیقی و حقوقی نماید؟
آیا در این امر یک نفع عمومی برجسته و قابل تشخیص نهفته است؟ آیا نظام بازار نمی‌تواند خود امر تشخیص صلاحیت را به انجام برساند؟ آیا در سایر بازارها و سایر مشاغل حرفه‌ای نیز دولت اقدام به تشخیص صلاحیت می‌کند؟ مهمتر آنکه اگر در نتیجه اشتباه نظام اداری در تشخیص صلاحیت ضرری به افراد اعم از شخص ثالث و یا مهندسان برسد چه کسی پاسخگو است؟ آیا نظام اداری که صرفا وظیفه مطابقت شکلی اسناد را همواره بر عهده دارد می‌تواند چنین مسئولیتی را در جامعه بر عهده بگیرد و یا آنکه را کارهای بهینه دیگری وجود دارد؟
در سایر کشورها دولت در زمینه تشخیص صلاحیت فعالیت‌های تخصصی حرفه‌ای مداخله محدود و با هدف مشخصی دارد. به عنوان مثال در کشور امریکا مبنای مداخله دولت در امر صلاحیت مهندسان از منظر حمایت از منافع مصرف کننده است. بدین معنی که چون امر مهندسی یک امر حرفه‌ای تخصصی است و خریداران خدمات مهندسی لزوم قدرت تشخیص کیفیت و کمیت خدمت دریافتی را ندارند، دولت اقدام به تعریف مهندس حرفه‌ای می‌نماید. در اینجا تفاوت مهندس حرفه‌ای و مهندس فارغ التحصیل دانشگاه‌ها در این نهفته است که مهندس حرفه‌ای شخصی است که توانایی پذیرش مسئولیت ناشی از ارائه یک خدمت مهندسی را دارد. این موضوع در مورد فارغ التحصیلان دانشکاه‌ها لزوما مصداق ندارد. بنابراین افراد دارای دانشنامه باید پس از فراغت از تحصیل اثبات کنند که دارای صلاحیت حرفه‌ای نیز می‌باشند. این موضوع طی مراحل خاصی که در کشورهای مختلف به طور متفاوت تعریف شده است صورت می‌گیرد.
از منظر اقتصاد سیاسی این اقدام به این مفهوم است که ورود به بازار خدمات مهندسی نیازمند صلاحیت ویژه‌ای به منظور ایفای تعهدات قراردادی است. بنابر این نقش دولت در اینجا محدود به تعریف این بازار، استقرار نهاد های این بازار شامل ساز و کار عمومی بازار و روش‌های حقوقی ایفای تعهدات اطراف قراردادها و تعریف صلاحیت بازیگران آن محدود می‌شود و نه کنترل عناصر آن. از منظر اقتصاد نهادگرا این اقدام به مفهوم کاهش هزینه مبادله در بازار است. چراکه ورود افراد فاقد صلاحیت به بازار خدمات حرفه‌ای هزینه مبادله را برای طرفین عرضه و تقاضا افزایش می‌دهد. در طرف عرضه افراد با صلاحیت در یک بازار غیر منصفانه باید متحمل هزینه گزافی شوند تا برتری خدمات خود را به خدمات افراد فاقد صلاحیت به خریداران غیر متخصص اثبات کنند و در بسیاری از موارد نیز توفیق حاصل نمی‌کنند. این هزینه‌ها اعم از هزینه‌های فرهنگی، اجتماعی، سیاسی و اقتصادی است از جمله قانع نمودن نهادهای سیاست گذار ملی مبنی بر لزوم جلوگیری از ورود اشخاص غیر متخصص به بازارهای تخصصی حرفه‌ای است. به همین نحو خریدار همواره در مخاطره عدم دریافت خدمات با مشخصات حرفه‌ای و لطمه دیدن سرمایه خود است. این موضوع موجب افزایش هزینه خریدار به منظور کسب آگاهی لازم جهت شناسایی خدمات حرفه‌ای با استاندارد قابل قبول است.
وجود دو سیستم موازی در ایران موجب آن شده است که مهندس و یا بنگاه مهندسی واحد با مراجعه به دو سیستم رقیب امکان دریافت دو صلاحیت ناهمسان را دارد. این امکان اساس کفایت و سودمندی فرایند بررسی صلاحیت مهندسان را در ایران مورد تردید قرار می‌دهد. چون از اساسی‌ترین ویژگی‌های یک نظام حکمرانی خوب از یک سوی شفافیت و قابل پیشبینی بودن نتایج طی فرایندها حکمرانی و از سوی دیگر عدم امکان تخلف از نتایج آن است. وجود دو سیستم موازی موجب پیدایش حاشیه خاکستری در حوزه‌های کارکرد صلاحیت‌ها می‌گردد.
اینگونه نیست که تمام فعالیت‌های ممکن مهندسی در ایران بین این دو سیستم یه نحوی موزاییک شده‌اند که هیچ فعالیتی خارج از آنها قرار نمی‌گیرد. دامنه شمول نظام فنی و اجرایی کشور تعریف شده است و علیرغم مصوبه برنامه سوم و اخیرا لایحه تسری هنوز بسیاری از فعالیت‌های عمرانی بنگاه‌های دولتی و نهادهای عمومی غیر دولتی را شامل نمی‌شود. از سوی دیگر نظام مهندسی و کنترل ساختمان عملا محدود به ساخت و سازهای غیر دولتی است. این موضوع باعث شده است که مهندسان در این منطقه خاکستری به اقتضا به یکی از این دو سیستم توسل جویند. این امر کارایی نظام تشخیص صلاحیت مهندسی در ایران را به طور جدی مورد تردید قرار داده است.
۳،۲- تشخیص ظرفیت کاری مهندسان: جانشینی دولت به جای بازار
مفهوم ظرفیت ناظر بر میزان مجاز ایجاد تعهد تولید کالا و یا ارائه خدمات از سوی مهندسان و بنگاه‌های مهندسی است. از نظر مفهومی این موضوع در ادامه بحث تشخیص صلاحیت مهندسان قرار می‌گیرد. اگر بحث صلاحیت متضمن آزمون توانایی درگیر شدن مهندسان در یک امر مهندسی است و به قولی کیفیت را کنترل می‌کند، بحث ظرفیت ناظر بر توانایی کمی آنها در درگیر شدن در امور مهندسی است. هر دو سیستم نظام فنی و اجرایی کشور و نظام مهندسی و کنترل ساختمان این دو موضوع را به طور همزمان مورد بررسی قرار می‌دهند و در ابلاغ صلاحیت، ظرفیت کاری مهندسان و بنگاه‌های مهندسی را نیز اعلام می‌کند.
بزرگترین نقدی که بر بررسی ظرفیت توسط نظام دیوانسالاری وجود دارد، جانشینی دولت به جای سازوکار بازار است. این اقدام موجب از کار افتادن سازوکار اقتصاد مقیاس، کنترل اداری رشد بنگاه‌های مهندسی و توزیع بوروکراتیک تقاضا بین مهندسان و بنگاه‌های مهندسی می‌گردد. از منظر اقتصادی ظرفیت یک بنگاه برابر با میزان ریسکی است که می‌تواند مبادله کند. به طور نظری هر مبادله ای متضمن ریسک برای دو طرف عرضه کننده و متقاضی است. مهم آن است که دو طرف بتوانند ریسک خود را در بازار به فروش برسانند. اصطلاحا به این موضوع بیمه کردن می‌گویند. بنابراین ظرفیت یک بنگاه برابر میزان ریسک پذیرش مسئولیت حرفه‌ای است که توان بیمه سپاری آن را در بازار داشته باشد. میزان ریسک قابل بیمه سپاری تابع عوامل متعددی همچون توانایی مالی، مهندسی، مدیریتی، و شرایط محیطی است. شرایط محیطی اعم از فضای رقابتی اقتصادی ملی و بین المللی، ساختار حقوقی، شرایط سیاسی اجتماعی و امنیتی و مسائلی از این دست است. لیکن مهم آن است که مرجع تشخیص این میزان بازار و نهادهای بازار است و نه دیوانسالاری دولتی!
تعیین دیوانی میزان ظرفیت مهندسان و بنگاه‌های مهندسی در نظام فنی و اجرایی کشور موجب تقلیل عوامل تعیین کننده به مدارک نیروی انسانی، دارایی و ماشین آلات بنگاه‌های مهندسی شده است. همین موضوع در نظام مهندسی و کنترل ساختمان به تابعی از توان نیروی مهندسی شاغل در دفاتر مهندسی کاهش یافته است. آیین نامه نظام مهندسی و کنترل ساختمان ضریبی را برای هم افزایی گرد هم آمدن مهندسان در دفاتر مهندسی منظور نموده است. همچنانکه ملاحظه می‌شود رویکرد هر دو سیستم به موضوع، ظرفیت، مکانیکی و فاقد ماهیت اقتصادی است. همچنانکه گفته شد، از منظر اقتصادی مبادله قرارداد به مفهوم مبادله ریسک است. موضوعی که اساسا در هر دو سیستم مورد غفلت کلی است.
با تفصیل فوق ظرفیت یک دفتر مهندسی نتیجه دانش مهندسی و مهارت مدیریت آن در بکارگیری عواملی چون نیروی انسانی، ماشین آلات، توانایی مالی و دارایی‌های مختلف در پذیرش ریسک ایجاد تعهد و امکان ایفای آن است. تعیین دیوانسالارانه ظرفیت بنگاه‌ها از منظر اقتصادی به مفهوم انتقال بی‌دلیل بخشی از ریسک بنگاه‌ها و همچنین خریداران خدمات آنها به دولت است. زیرا دولت از یک سوی میزان ریسک قابل تحمل توسط دفاتر مهندسی را مشخص نموده است و از سوی دیگر با اعلام رسمی آن به طور ضمنی مسئولیت آن را متقبل شده است. در عین حال مفهوم اقتصادی این اقدام کنترل رشد بنگاه های مهندسی است.
در طرف تقاضا، دولت با مداخله خود تحت عنوان دفاع از منافع مصرف کنندگان آنان را از یک حق ممکن محروم ساخته است. خریدار کالا و یا خدمات مهندسی می‌تواند از عرضه کنندگان تقاضای ارائه بیمه مسئولیت حرفه‌ای نماید. بنابر این از منظر وی، به طور بالقوه ظرفیت یک دفتر مهندسی برابر است با میزان بیمه مسئولیت حرفه‌ای که آن می‌تواند ارائه نماید. مداخله دولت در امر تعیین ظرفیت باعث بیهودگی تعیین میزان بیمه مسئولیت حرفه‌ای قابل ارائه توسط بنگاه‌های بیمه‌ای می‌شود. از آن گذشته دفاتر مهندسی با استفاده از این فرصت تلاش می‌کنند که از ادامه بیمه مسئولیت حرفه‌ای طفره روند. تامین اینگونه بیمه‌ها برای مهندسان و بنگاه‌های مهندسی مستلزم هزینه و همراه با نظام کنترلی سختگیرانه است. نظام سازوکار بازار بیمه دارای ظرفیت اعطای پاداش حسن عملکرد و در عین حال روش‌های مجازاتی غیر قابل فرار است. چرا که نرخ بیمه مسئولیت حرفه‌ای هر مهندس و یا بنگاه حرفه‌ای مهندسی تابعی است از عملکرد گذشته وی و هزینه‌ای که وی برای بنگاه بیمه‌گر پیش از آن ایجاد کرده است. این سازوکار خودکار در نظام دیوانسالاری کاملا مفقود است و تلاش در مدلسازی مکانیکی آن بر ناکارایی سیستم خواهد افزود. تاکنون تجربه نشان داده است که این گونه اقدامات نتیجه‌ای جز افزایش دیوانسالاری نداشته است و در بسیاری از موارد منجر به گسترش فساد اداری گشته است.
تعیین اداری میزان ظرفیت بنگاه‌های مهندسی تاثیر مستقیمی بر جریان رقابت در بازار خدمات حرفه‌ای می‌گذارد. محدود ساختن ظرفیت بنگاه‌های مهندسی همراه با محدودیت ظرفیت رقابتی بازارهای خدمات مهندسی است. چرا که محدود ساختن ظرفیت بنگاه‌ها امکان حضور آنها در فرصت‌های رقابتی را محدود خواهد نمود. این نتیجه دقیقا معکوس ماموریت و وظیفه دولت است. معمولا یکی از ماموریت‌ها و وظایف اساسی دولت‌ها حصول اطمینان از وجود جریان رقابت در بازار است. لذا دولت‌ها اقدام به تعبیه سیستم‌های ضد انحصاری می‌نماید تا از ایجاد انحصار توسط بنگاه های بزرگ جلوگیری کنند. نه تنها این اتفاق در ایران رخ نمی‌دهد بلکه دولت با مداخله در بازار از افزایش ظرفیت رقابتی بازار جلوگیری و مانع کارکرد نظام اقتصاد مقیاس می‌شود.
بنگاه‌ها با توسعه توانایی‌های مدیریتی، مالی، دانش مهندسی، فناوری‌های نوین، ماشین آلات و اعتبار حرفه‌ای در پی کاهش هزینه سربار و افزایش قدرت رقابتی خود در بازار هستند. این امر مستلزم سرمایه‌گذاری مادی و معنوی در بنگاه است تا در مقابل بتواند مزیت‌های رقابتی بنگاه را در بازار افزایش دهد. میزان سرمایه‌گذاری قابل قبول برای یک بنگاه ارتباط مستقیمی با بازار قابل تحصیل (سطح خدمات قابل فروش) توسط آن بنگاه دارد. وقتی که دامنه خدمات قابل فروش محدود شود بسیاری از سرمایه‌گذاری‌ها فاقد صرفه اقتصادی می‌شوند. لذا بنگاه‌ها از سرمایه‌گذاری توسعه‌ای خودداری می‌کنند. ذکر یک مثال می‌تواند به توضیح بهتری از این موضوع کمک کند. در بازار خدمات حرفه‌ای مهندسی بسیار گفته می‌شود که یکی از مشکلات عمومی بنگاه‌های مهندسی در ایران ضعف سیستم‌های برنامه ریزی و کنترل پروژه است. معمولا در ایران بنگاه‌های مهندسی در ابتدا فعالیت‌ها را خوب شناسایی نمی‌کنند. ارزیابی آنها از زمان مورد نیاز برای انجام هریک از فعالیت‌ها ضعیف است. هماهنگی بین فعالیت‌ها خوب انجام نمی‌گیرد و منابع مورد نیاز برای هریک از فعالیت‌ها بموقع تخصیص داده نمی‌شود.
چندی پیش سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با درک این مشکل اقدام به برگزاری دوره‌های کنترل پروژه برای کارکنان خود و عموم بنگاه‌های مهندسی نمود. فارغ از آنکه مجهز شدن بنگاه‌ها به نظام‌های کنترل پروژه پیچیده نیازمند رشد اندازه اقتصادی بنگاه‌ها است و بدون آن صرفا می‌توان به میزان محدودی از موفقیت دست خواهد یافت. چرا که تهیه نرم افزار‌های کنترل پروژه اصیل که قابلیت به روز شدن مستمر داشته باشد مستلزم هزینه برای بنگاه است به امید آنکه قیمت تمام شده خدمات بنگاه را کاهش دهد. فراتر آنکه، این امر یک فعالیت تخصصی است. لذا بنگاه باید با استخدام و آموزش افراد کارشناس اقدام به تاسیس قسمت تخصصی کنترل پروژه نماید.
نظام کنترل پروژه زمانی خوب عمل می‌کند که همواره با سیستم‌های مدرن اطلاعاتی و ارتباطی (ICT) باشد. برقراری سیستم‌های ارتباطی و مکانیزاسیون بنگاه‌ها خود در بازگشت مستلزم هزینه بیشتر است. هم‌چنانچه ملاحظه می‌شود، امروزی کردن بنگاه‌ها و افزایش قدرت رقابتی آنها مستلزم هزینه متوالی و مستمر توسط آنها است. این اقدام زمانی واجد صرفه اقتصادی است که اندازه بازار قابل تحصیل توسط بنگاه‌ها با نسبت بیشتری نسبت به سرمایه‌گذاری مورد نیاز برای مدرن کردن بنگاه‌ها رشد نماید. وگرنه در اندازه‌های خرد روش‌های سنتی و غیر متکی به ابزارهای نوین کارآیی بیشتری دارد. بیهوده نیست که در بازار فعالیت‌های حرفه‌ای مهندسی در ایران افراد با تجربه از نوسازی بنگاه‌های خود ابا دارند و در پاسخ منتقدان می‌گویند آنچه پیر در خشت خام می‌بیند جوان در آینده نمی‌بیند! چون آنان در عمل دریافته‌اند که اندازه اقتصادی بازارخدمات مهندسی قابل استحصال توسط بنگاه‌ها در ایران به اندازه‌ای نیست که بتواند سرمایه‌گذاری در فناوری‌های نوین و روزآمد کردن آنها را در زمان قابل قبول مستهلک نماید. از همین رو رشد حرکت نوسازی بنگاه‌ها در ایران بسیار بطیئ و اندازه آنها در مقایسه با بنگاه‌های سایر کشورها کوچک باقی مانده است.
ابلاغیه‌های تعیین ظرفیت مهندسان و بنگاه‌های مهندسی در هر دو سیستم نظام مهندسی و کنترل ساختمان و نظام فنی و اجرایی کشور همراه با نوع خدمت قابل ارائه توسط آنان است. تحصیل مجوز نوع جدید خدمت قابل ارائه توسط آنان مستلزم طی مراحل اداری طولانی است. فراتر آنکه تنوع خدمات رسمی قابل ارائه توسط بنگاه ها بسیار محدودتر از آن است که در بازارهای مشابه در سایر کشورها معمول است. به طور مثال خدمات طرح اجرای توام طرح‌های ساختمانی اخیرا توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی به رسمیت شناخته شد. حال آنکه چنین خدماتی مدت‌ها است که در سایر کشورها جریان دارد. رواج قراردادهایی چون مدیریت طرح (MC)، پیمانکار عمومی(GC)، طرح و تدارک و اجرا(EPC) در بازارهای مهندسی ایران بسیار محدود است. بسیاری از کارشناسان و مدیران دستگاه‌های دولتی نیز که به زیر و بم نظام فنی و اجرایی کشور آشنایی دارند از مبانی حقوقی، نحوه توزیع ریسک، روش‌های کنترلی، سیستم‌های کنترل کیفیت، نظام‌های هماهنگی و تصمیم‌گیری و روش کار این نوع قراردادها بی‌اطلاع‌اند. به همین ترتیب بنگاه‌های مهندسی نیز آشنایی محدودی با این نوع قراردادها دارند. تجربه شخصی نویسنده در مدیریت طرح‌های ملی حاکی از آن است که بسیاری از شرکت‌های بنام و با تجربه کشور فاقد آشنایی لازم با مبانی اینگونه قراردادها و نظام‌های کنترلی آن هستند. لذا در عمل در ایفای مسئولیت‌های شرکت و سازماندهی پروژه‌ها ناموفق می‌باشند.
فناوری اطلاعات و ارتباطات نظام سازماندهی بنگاه‌ها را در سطح جهان تغییر داده است. از یک سویی این فناوری این امکان را در اختیار بنگاه‌ها قرار داده است تا مجموعه متنوعی از تخصص‌ها را در کنار هم قرار دهند و از سوی دیگر فعالیت‌های متنوعی را در گستره جغرافیایی فراملی هماهنگ سازند. موضوع چند تخصصی شدن بنگاه‌ها و امکان ایجاد یکپارچگی عملکردی بین آنها پدیده‌ی دنیایی مدرن است. این پدیده در یک بستر اقتصادی مساعد و در چارچوب یک نظام حقوقی پشتیبان قابل رشد و توسعه است. وگرنه همچنانکه ما در ایران شاهد آن هستیم تحولات بازار مهندسی در ایران با یک تاخیر طولانی از تحولات جهانی و آن هم به طور ناقص شکل می‌گیرد.
مهمتر آنکه تمام این تحولات وابسته به تصمیمات مقامات دولتی در ایران است. در نظام موجود، دولتمردان باید به طور تصادفی در قراردادهای خارجی با چنین تحولاتی آشنا شود تا این آشنایی در دیوانسالاری ایران رواج عمومی پیدا کند و منجر به یک رویه گردد معمولا مستلزم زمان طولانی و همراه با تاخیر چند ساله است. مهمتر آنکه به دلیل آنکه ورود این رویه‌ها در چارچوب نظام حقوقی و اقتصادی جاری صورت می‌گیرد اغلب همراه با قلب ماهیت و گرته ورداری ناقص است. اصطلاحا ورودی نهادهای جدید اقتصادی و همچنین حقوقی در ایران همراه با تقلیل گرایی است و نتیجه آن از کار افتادن نظام‌های سنتی و عدم شکل‌گیری مناسب نهادهای جدید است.
جهانی شدن به تعبیری پدیدار شدن نهادهایی با اندازه فراملی است. توسعه بنگاه‌ها و همچنین نهادهای سیاسی و اجتماعی فرا ملی از منظر اقتصادی به مفهوم رشد اندازه اقتصادی برخی فعالیت‌های حرفه‌ای به اندازه‌هایی فراتر از ظرفیت و اندازه بازارهای ملی است. به عنوان مثال می‌توان سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه در برخی فعالیت‌ها را مد نظر قرار داد. سرمایه گذاری در برخی فناوری‌های نوین همچون فناوری‌های اطلاعات، زیستی، فضایی، مصالح نوین و از این دست آنقدر هزینه بر است که جز در اندازه بازارهای جهانی قابل استهلاک و بازگشت سرمایه نیست. رشد پدیده‌های فراملی نیازمند نظام تولید نفع عمومی جهانی (Global Public Goods) است. مدیریت دولتی بازارهای ملی مهندسی در ایران در تعارض کلی با به هم پیوستگی بازارهای جهانی و رقابت‌های جهانی است. از همین روی است که ایران فاقد بنگاهی در اندازه جهانی است و علیرغم وضع سیاست‌های حمایتی از صدور خدمات مهندسی از برنامه دوم تا کنون قراردادهای امضا شده ایران در سال ۱۳۸۴ که بیشترین مقدار را از ابتدا تا کنون تشکیل می‌دهد صرفا ۹۸۰ میلیون دلار بوده است.
۳،۳- نظام ارجاع: رقابت بنگاه‌های مهندسی وابسته به دولت و بخش خصوصی
سیستم ارجاع کار در نظام فنی و اجرایی کشور در مرحله تدوین بر مبنای ایجاد رقابت بین بنگاه‌های مهندسی تهیه شده است. کارفرمایان دولتی موظفند ابتدا از طریق آگهی عمومی و یا مراجعه به فهرست بنگاه‌های تایید صلاحیت شده نسبت به شناسایی بنگاه‌های داوطلب اقدام نمایند. متعاقب آن با ارزیابی توان آنها اقدام به تهیه فهرست کوتاه بنگاه‌های واجد صلاحیت برای ورود در مناقصه کنند و نهایتا با برگزاری مناقصه و مقایسه پیشنهادهای فنی و مالی شرکت کنندگان در مناقصه برنده مناقصه را اعلام نمایند. بنابراین ظاهرا ایرادی بر این فرایند وارد نیست.
مشکل آن است که این فرایند در عمل دارای استثناهای فراوانی است. اولا شرایط ورود در مناقصه برای بنگاه‌های دولتی و خصوصی یکسان نیست. در حالیکه بنگاه‌های خصوصی باید مراحل طولانی دیوانی تایید صلاحیت و دریافت گواهی داشتن ظرفیت لازم را طی کنند، طی این مراحل در مورد بنگاه‌های دولتی با مسامحه فراوان انجام می‌گیرد. ثانیا بنگاه‌های خصوصی برای شرکت در مناقصه باید اقدام به ارائه تضامین مالی نمایند. این موضوع مستلزم هزینه معتنی بهی برای آنان است. حال آنکه در مورد بنگاه‌های دولتی گاهی به تضامین اداری کفایت می‌شود. ارائه تضامین مالی نیز از سوی آنها با اتکا به منابع دولت صورت می‌گیرد. از منظر اقتصادی این نحوه ارائه تضمین فاقد معنی است. تضمین دولت به خودش فاقد مفهوم مبادله اقتصادی است که پیش از این ذکر آن رفت. ثالثا اغلب در جراید می‌خوانیم که فلان پروژه با طی تشریفات ترک مناقصه به فلان بنگاه وابسته به دولت و یا نهاد نظامی واگذار گردید. این نوع توزیع فعالیت‌ها که میزان آنها نه از جهت تعداد و نه از جهت ارزش کم نیست و رو به فزونی است. تاکنون نویسنده به موردی برخورد نکرده است که دستگاه‌های نظارتی یک دستگاه دولتی را از بابت ارجاع کار به یک بنگاه وابسته به دولت و یا نهادهای نظامی مورد مؤاخذه قرار دهند. در واقع در نظام اداری ایران ارجاع کار به بنگاه‌های غیر خصوصی خارج از تشریفات مناقصه امری معمول و پذیرفته شده است.
با توجه به ساختار اقتصادی ایران، به طور نظری این موضوع قابل پیشبینی است. در هر صورت در جایی که دولت خود عرضه کننده خدمات است، طبیعی است که به نحوی از آن پشتیبانی نیز بنماید. تا وقتی که رقابت بین بنگاه‌های وابسته به دولت و نهادهای نظامی از یک سوی و بنگاه‌های خصوصی از سوی دیگر جریان دارد، استقرار بازار منصفانه دور از دسترس است. در تجارب خصوصی سازی در سایر کشورها و همچنین در ادبیات مربوط به خصوصی سازی به دولت‌ها توصیه می‌شود از خصوصی سازی عمومی خودداری کنند و به جای آن به خصوصی سازی بازار به بازار روی آورند. این بدین معنی است که اگر قرار است فعالیتی به بازار واگذار شود باید آن بازار از مخاطره رقابت دولت که همواره دست بالا را در مناسبات با بخش خصوصی دارد در امان باشد. اساسا رعایت انصاف در بازاری که در آن دولت و بخش خصوصی به طور همزمان اقدام به تولید کالا و یا ارائه خدمات نمایند شکننده و ناپایدار است. بنابر این نمی‌توان به آن اعتماد نمود. در یک بررسی موردی که نویسنده در مورد یک بنگاه بخش خصوصی انجام داد مشاهده نمود که این بنگاه طی دو سال اخیر در جریان برگزاری سه مناقصه برنده شده است لیکن هر سه کار به شرکت‌های وابسته به دولت و نهادهای نظامی واگذار گردیده است.
داستان ارجاع کار در نظام مهندسی و کنترل ساختمان وضعیت دیگری دارد. این بازار محل رقابت مهندسان حرفه‌ای و افراد فاقد صلاحیت است لذا ا اساس فاقد صفت انصاف است. آیین نامه ماده ۳۳ که موضوع صلاحیت مجریان را هدف قرارداده است هنوز در اکثر نقاط کشور ضمانت اجرایی پیدا نکرده است. حتی در پایتخت که نیمی از مهندسان ساختمان در آن اقامت دارند، در همان روزی که معاون شهرداری تهران اجرای آیین نامه را الزامی خواند، شهردار تهران توقف آن را اعلام نمود. در حوزه فعالیت‌های نظارت مهندسی اساسا سیستم دچار سردرگمی و بی تعریفی جدی است. در این سیستم بین مفهوم نظارت مهندسی و بازرسی فنی خلط مبحث شده است. از همین روی مطابق بند ۲-۵ مبحص دوم مقررات ملی ساختمان انتخاب ناظران فعالیت‌های مهندسی به سازمان‌های نظام مهندسی و کنترل ساختمان واگذار شده است.
بر این اقدام سه ایراد اساسی وارد است. یکم آنکه سازمان نظام مهندسی نهادی مدنی است و ظرفیت پذیرش ریسک اقتصادی این گونه مبادلات را ندارد. در نتیجه، چنانچه در جریان انتخاب و یا ارجاع کار توسط این سازمان خطایی صورت گیرد امکان جبران آن را ندارد. دوم، نظارت مهندسی بر فعالیت‌های مجریان به منظور حفظ منافع صاحبان کار صورت می‌گیرد. لذا صاحبان کار قاعدتا باید مجاز باشند تا میان عرضه کنندگان مختلف خدمات مهندسی آنکه را خود مناسب تشخیص می‌دهند انتخاب کنند، لیکن این آیین نامه این حق را از آنان سلب نموده است. این اقدام مداخله در تصمیمات خصوصی افراد است و هیچ دلیل منطقی برای آن وجود ندارد.
سوم، که به نظر می‌رسد ریشه مشکل در ان باشد این است که در این سیاست‌گذاری مفهوم نظارت مهندسی که به نمایندگی از صاحب کار صورت می‌گیرد و واجد صفت نفع خصوصی است با مفهوم بازرسی فنی که به نمایندگی از شهرداری صورت می‌گیرد و واجد صفت نفع عمومی است خلط مبحث شده است. لزوما و شاید در بسیاری از موارد این دو نفع در یک راستا قرار ندارند. لیکن چون در نظام تدوین شده این دو را یکی فرض کرده است، لذا دولت به نمایندگی از شهرداری‌ها اختیار انتخاب بازرس را بر اساس بند ۲- ۵ مبحث دوم مقررات ملی ساختمان به سازمان‌های نظام مهندسی واگذار کرده است. بر اساس این سیستم شهرداری‌ها موظف‌اند که هزینه نظارت را از صاحبان کار دریافت و به سازمان‌های نظام مهندسی پرداخت کنند و آنها در برابر ارجاع کار به مهندسان حق الزحمه آنان را از این محل پرداخت می‌نمایند. مهندسان ناظر نیز به هزینه صاحبان کار باید بر فعالیت‌های مجریان نظارت و گزارش خود را به شهرداری بدهند. آشفتگی مسئولیت‌ها و حجم مداخله در تصمیمات خصوصی افراد، این سیستم را در عمل دچار ناکارامدی فراوان ساخته است.
۳،۴ - قیمتگذاری خدمات مهندسی
بر اساس قانون سازمان برنامه دولت اقدام به تدوین فهرست آحاد بهای خدمات مهندسی نموده و همه ساله تعدیلات ناشی از تورم و تغییر قیمت اقلام فعالیت‌ها را اعلام می‌نماید. به همین نحو بر اساس بند ۱۵ ماده ۱۵ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و هم چنین به موجب ماده ۱۱۷ آیین نامه اجرایی آن مسئولیت تصویب مبانی قیمتگذاری خدمات مهندسی و آگهی عمومی آن با وزیر مسکن و شهرسازی است. هم‌چنانچه ملاحظه می‌شود هر دو سیستم با قیمت گذاری در بازار مداخله می‌کنند. یکی از موضوعاتی که اقتصاددانان نسبت به آن نقد جدی دارند مداخله دولت در قیمتگذاری کالاها و خدمات است. قیمتگذاری جز در مورد انحصارات توصیه نمی‌شود. قطعا بازارهای خدمات مهندسی مشمول مفهوم انحصارات نمی‌شوند. بنابراین باید جست و جو نمود که توجیه دولت برای این مداخله چیست.
توجیهی که برای این امر آورده می‌شود موضوع پیچیدگی فعالیت‌های حرفه است. صورت مسئله از این قرار است که از آنجا که غالب خریداران خدمات مهندسی فاقد تخصص لازم در تشخیص کیفیت و ارزش‌گذاری خدمات دریافتی هستند بنابر این دولت به منظور حفظ منافع عامه باید در این امر مداخله نماید. کفایت این توجیه مورد تردید اساسی است زیرا از یک سوی نتیجه کار مهندسان باید در دستگاه‌های تخصصی مورد ارزیابی و اقدام قرار گیرد بنابراین کار بی کیفیت راه به جایی نمی‌برد. از سوی دیگر وجود عرضه کننده فراروان در بازار به شرط برقراری شرایط رقابتی ضامن بهتری برای قیمت ارائه خدمات در بازار است. کیفیت کار از طریق وضع استاندارد و مقررات فنی و بیمه و تضمین محصول نهایی از سوی ارائه کنندگان خدمات با کارایی بیشتری نسبت به کنترل‌های اداری قابل تحصیل است. بنابراین قیمتگذاری خدمات مهندسی با این منطق نیز فاقد توجیه لازم است. حداکثر میزان قابل قبول برای مداخله دولت در این امر وضع قیمت‌های راهنما و غیر الزام آور است. این قیمت‌ها صرفا می‌توانند به عنوان یک شاخص مورد مراجعه باشند و نه چیزی بیشتر از آن. تاکید بیش از این بر قیمتگذاری خدمات مهندسی مانع ساز و کار بازار می‌گردد. در نتیجه کیفیت خدمات تنزل و موجب زیان دوطرف عرضه کننده و خریدار خدمات می‌شود.
۴. نتیجه‌گیری و پیشنهاد
در این بررسی تصویری از وضع موجود نظام ملی ساخت و ساز کشور ارائه گردید و مشخص شد که دو سیستم ناقص به طور موازی در این کشور فعالیت می‌کنند و رسمیت دارند. هر دو سیستم فاقد ویژگی‌های جامعیت، انسجام، شفافیت و قابلیت اجرایی هستند. حجم مداخله دولت در هر دو سیستم بسیار گسترده است. مهمتر آنکه این مداخلات بدون رویکرد نظری خاص صورت می گیرد. در برخی موارد اموری بی‌دلیل به ظاهر به نهادهای حرفه‌ای سپرده شده است و در بسیاری موارد مداخله گسترده‌تری در حوزه‌های منافع خصوصی افراد صورت می‌گیرد. هزینه مبادله در بازار خدمات مهندسی ایران بسیار بالا است. مجموعه شرایط نظام ملی ساخت و ساز کشور مانع شکل‌گیری نهادهای مقوم بازارهای مهندسی شده‌است. در نتیجه مهندسی در ایران با کندی رشد و توسعه در مقایسه با کشورهای همتا و حتی با سابقه تاریخی بسیار کمتر مواجه شده است. یافته مهم این بررسی دو موضوع بنیادی است:
۱. اصلاح امور و توسعه مهندسی در ایران با تغییر نقش دولت در بازار خدمات مهندسی آغاز می‌شود.
۲. ایران نیازمند استقرار نظام یکپارچه و ملی ساخت و ساز است. در این بازار دولت صرفا باید به فراهم آوری کالای عمومی بسنده کند و از رقابت با بنگاه های خصوصی و عرضه مستقیم خدمات مهندسی خودداری نماید. در مقابل باید پایه های استقرار بازار کامل و رقابتی خدمات مهندسی را فراهم آورد.
بر این اساس این مقاله پیشنهاد می‌نماید که دولت ابتدا می‌بایست از پاره‌ای اقدامات خودداری نماید. این اقدامات عبارت‌اند از:
خودداری دولت از مداخله مستقیم در تایید صلاحیت مهندسان و بنگاه‌های مهندسی. مداخله دولت باید یه تعیین فرایندها و هیئت‌های رسمی تعیین صلاحیت مهندسان حرفه‌ای محدود شود.
خودداری دولت از تعیین ظرفیت کاری مهندسان و بنگاه‌های مهندسی. این امر باید به بازار خدمات حرفه‌ای سپرده شود.
خودداری دولت از توزیع دیوانی قراردادهای مهندسی.
امتناع از قیمت گذاری خدمات مهندسی. دولت حداکثر می‌تواند مبانی راهنما را وضع کند.
خودداری از وضع دیوانی آیین نامه ها و دستور العمل‌های فنی و مهندسی.
در مقابل این مقاله پیشنهاد دارد دولت می‌بایست به یک سری اقدامات سیاست گذاری توسعه مهندسی روی آورد. عمده‌ترین هدف در این رابطه استقرار نظام ملی ساخت و ساز است. این نظام می‌بایست بر پایه رقابت حرفه‌ای شکل گیرد. ماموریت‌های اساسی دولت در این ارتباط عبارت‌اند از:
فراهم آوردن ابزارهای لازم به منظور سیاست‌گذاری و اجرای برنامه‌های ملی توسعه فناوری‌های مهندسی در کشور.
پایه‌گذاری نظام ملی ساخت و ساز کشور از طریق ایجاد توسعه بازارهای منصفانه فعالیت‌های حرفه‌ای مهندسی، تسهیل ورود مهندسان حرفه‌ای جدید به بازار، جلوگیری از ایجاد انحصار در این بازارها و حصول اطمینان از شفافیت گردش اطلاعات در آن.
به وجود آوردن ابزار قانونی آن است که دو سیستم موجود از منظر درون حرفه ای آن آن و نظام مند کردن تنسیق امور مربوط به صاحبان مشاغل و حرفه‌های مهندسی و حمایت و دفاع از حقوق صنفی، حرفه‌ای و حیثیت اجتماعی آنان در رقابت با افراد فاقد پروانه و همچنین منع مداخله اشخاص غیر ذی صلاح در انجام فعالیت‌های حرفه‌ای مهندسی.
صیانت از حقوق مردم در استفاده از خدمات تخصصی مهندسان و صاحبان حرفه‌های مهندسی.
ترویج اصول اخلاق حرفه‌ای.
جلب مشارکت مهندسان در وضع مقررات مهندسی(تبعیت از فرایند‌های اجماع سازی و شفافیت).
ایجاد مرجعیت تخصصی حرفه‌ای ملی برای هریک از رشته‌ها و گروه‌های مهندسی در کشور.
توسعه مبادلات بین المللی خدمات و محصولات مهندسی به نفع اقتصاد ملی
پایگاه خبری وزارت راه و شهرسازی
نظرات